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【《江蘇行政學院學報》】林岡,周文星:“棄台論”及其批評者:美國對台政策中的利益與價值之辯
发布时间:2019-11-28 17:42:31 作者: 鸿福彩票

摘要:近年來,美國學者與前政府官員提出的“棄台論”遭到了主張打“台灣牌”者以及“維持現狀”派的批評,凸顯出美國內部處理對台政策時對利益與價值的不同認知與考量。其中,“棄台論”者偏重現實利益考慮,認爲中美關系比美台關系更重要,將台灣視爲“戰略包袱”;“台灣牌”論者同樣從現實利益考慮,將台灣視爲制衡中國大陸的“戰略資産”,主張提升美台實質關系;而“維持現狀論”者則兼具利益與價值考量,主張與兩岸同時交往,反對因提升美台關系而犧牲中美關系。在曆史上,美國政府曾不止一次考慮放棄台灣,但並未付諸實踐。事實證明,對中國戰略合作需求的程度決定美國尊重大陸在台灣問題上核心利益的程度。今後,行事難測的特朗普政府既可能“棄台”,也可能打“台灣牌”,但台灣問題作爲中美最重要最敏感的核心問題將繼續存在下去。

關鍵詞:弃台论 台湾牌 维持现状 对台政策 美台关系


    自1995—1996年台海危机之后,美国进一步介入台海安全问题。美国认识到,如果台海爆发武力冲突,它将陷入一个两难境地,即要么卷入与一个崛起大国的战争,要么袖手旁观从而失去它在亚太地区的安全信誉。由于马英九当局承认具有一个中国核心意涵的“九二共识”,2008—2016年两岸关系总体上保持了和平发展的良好势头,加上奥巴马政府前期,中美关系相对平稳,台湾问题在美国外交政策中一度被边缘化。但2016年台湾地区与美国大选期间,台湾问题开始再次凸显为中美关系中的重要议题。大陆关心的问题是,行事作风难以预测的美国总统唐纳德·特朗普是否会通过打“台湾牌”来干预中国内政。台湾担心的是,这位商人出身的领导人是否会在现实利益面前将台湾“出卖”给大陆。特朗普正式就职前与台湾地区领导人蔡英文之间的电话交谈,以及他将美国的一个中国政策与中美双边贸易关系相联系的行为,向两岸传递了一个含糊不清的信息。为此,美国在台协会前主席卜睿哲(Richard Bush)撰文阐述了美国一个中国政策的“基本要义”,并提醒特朗普“台湾并非一个‘可供交易的物品’”。尽管“弃台论”的观点和打“台湾牌”的冷战思维看似与美国学界及政策界的主流观念相距甚远,但面对具有反全球化与某种新孤立主义倾向的特朗普政府,人们有必要重新思考这个问题:台湾对美国重要吗?如果是,它在多大程度上对美国重要呢?

一、“棄台論”:政策緣起及其發展

台灣對美國是否重要,取決于國際形勢尤其是中美關系的發展。因應國際形勢與中美關系的發展,美國行政當局曾不止一次考慮過放棄台灣,開了“棄台論”的先河。早在二戰結束不久,美國杜魯門政府就對腐敗無能的國民政府表示不滿,一度考慮放棄國民黨政權。但朝鮮戰爭的爆發改變了美國的上述決定,杜魯門轉而將台灣視爲對抗蘇聯和中國大陸的“不沈的航空母艦”,重新插手中國內部事務。美國在台海問題上的軍事幹涉行爲,標志著“台灣牌”正式浮上台面。在朝鮮戰爭爆發兩天後,杜魯門政府就在1950年6月27日對外宣布“台灣地位未定論”。爲將台灣納入資本主義與社會主義陣營的對抗中,阻止大陸武力解放台灣,美國在1954年與台灣簽署了《共同防禦條約》,國會繼而通過了《1955年台灣決議案》,爲美國在台灣的軍事存在提供法律依據,並爲直接幹涉1958年台海危機鋪平道路。與此同時,美國政府在經濟與軍事層面加大了支持台灣的力度,體現在美國從50年代到70年代對台灣的大量經濟援助和軍事支持上。身披保護台灣不受大陸軍事進攻的外衣,美國在70年代以前在軍事、經濟、政治、文化、社會以及涉外關系等方面對台灣進行再造,將“台灣牌”發揮到淋漓盡致的地步。

但在中美关系正常化前后,尤其在1972至1982年期间,由于“联中抗苏”的战略需要,美国私下准备再次放弃台湾。1971年10月,当周恩来询问美国在台湾地位上的立场时,基辛格明确指出,美国的政策是“鼓励”在一个中国框架内和平解决台湾问题。近期解密档案也揭示,尼克松总统在1972年访华期间就曾坦率地声明台湾是中国的一部分。他也曾坦率地告诉台湾方面,美国无意介入或敦促两岸和平谈判,也不建议任何解决方案,但预期两岸问题将在三五年之内获得和平解决。1979年中美建交前夕,美国国家安全事务顾问布热津斯基对邓小平表示,一个中国终将成为现实。美国对和平统一与“叶九条”中给予台湾的“高度自治”的认可,以及“八一七公报”的签署,在台湾以及美国都引起了很大的反响。这也催生了美国对台“六项保证”,以及由当时美国在台协会台北办事处主任李洁明(James Lilley)以里根总统之名宣布的三份“非文件”,都强调了美国“在这个问题上的唯一的利益就在于”保证“任何这些议题都必须和平解决”。当年美国对和平统一本身并无异议,也并未将和平分离作为和平解决的另一个选项。它担忧的是台湾可能被迫接受与大陆和谈,以及大陆可能寻求武力统一。由于台湾当时并不愿意接受与大陆统一,因此美国所强调的和平解决台湾问题与中国大陆的统一方案仍存在相当差距。

20世紀80年代後期,由于美蘇關系的緩和及中蘇關系走向正常化,中美聯手對付蘇聯的戰略基礎逐漸松動。因此,美國不再像過去那麽重視包括兩岸統一在內的中國核心利益。美國官方避而不談和平統一,刻意將和平解決彈性解釋爲既包括兩岸和平統一,也包括和平分離的中性概念,並將過去經常使用的“一個中國”原則,修正爲“一個中國”政策,置于“和平解決”原則之下。與此同時,美國在1993年“汪辜會談”後,不斷提升美台關系。比如,美國對台軍售的數量與質量持續提升,使台灣在90年代前期成爲美國第二大武器出口市場。另一個值得重提的案例是,1995年美國國務院允許李登輝以私人身份訪問美國。這些美台關系發展的新軌迹助長了台灣當局“拒統謀獨”的政策思路,進而導致了1995—1996年的台海危機。上述事件說明,“美國對兩岸和談統一的接受度,與中美之間的戰略合作需求及兩岸關系的緊張程度這兩項變量之間存在正相關關系”。也就是說:“美國越是需要在全球事務上與中國進行戰略合作,就越有可能接受中國和平統一的政策選項;兩岸關系越是緊張,美國就越有可能敦促雙方進行政治對話。”

二、新時期“棄台論”及美國對台政策辯論

进入新世纪以来,尤其是2008年之后,考虑到中美两国国力差距日益缩小、中美战略合作与日增多、两岸关系和平发展,且两岸实力对比愈加悬殊等现实原因,一些美国精英人士开始呼吁政府改变僵硬过时的对台政策,探讨调整对台政策的可能性。2009年11月,美国退役海军上将、参谋长联席会议前副主席比尔·欧文斯(Bill Owens)投书英国《金融时报》,率先抛出了“弃台论”。他认为,由于中国经济持续地快速增长,美国应该对中美关系进行更为坦率和现实的评估,必须像对待朋友一样看待中国。由于当时正值中国国内生产总值超过日本,成为世界第二大经济体,因此欧文斯有关“弃台论”的观点恰逢其时,“一石激起千层浪”,迅速带动美国国内其他“弃台论”者参与讨论。不少学者、政策分析家和前政府官员,从不同政策维度与理论视角提出了多种主张,包括对《与台湾关系法》进行评估与修正、调整美国对台军售、将台湾如芬兰般中立化处理、减少对台湾的安全承诺等。美国彼得森国际经济研究所所长伯格斯滕(Fred Bergsten)早先提出的G-2概念,与欧文斯的“弃台论”观点具有内在联系,意味着美国对台湾的安全承诺与中美在全球战略问题上的合作之间存在内在张力。这再次证明,美国越是需要中国在全球战略事务上的合作,就越可能更多地考虑中国政府在台湾问题上的核心利益。

“弃台派”的主要观点有二,其一是主张美国从台海事务中消极退出。他们认为,随着中美两国经济和军事实力差距缩小以及大陆的实力明显超过台湾,不应该让台湾继续作为导致中美关系紧张的一个根源。其二是希望台湾问题得到和平解决,接受两岸统一的前景。他们认为,两岸政治纷争是冷战的产物,随着两岸关系从经济整合走向政治整合,可以让台湾问题自行得到解决。“弃台论”主张在美国掀起了一场大规模、长时段的政策辩论,由维持现状派与对华强硬派构成的反对阵营对之进行了尖锐的批评。各界对“弃台论”的不同认知,体现了美国对于台湾在美国对华政策中的位阶的认知差异。台湾对美国而言是战略资产(strategic asset)还是战略包袱(strategic liability)?辩论者基于对美国国家利益和价值的不同考量,产生了三种彼此不同但或有重叠的政策立场(详见表1)。

具體而言,位于美國涉台政策光譜中間的是力主維持台海現狀的主流派,他們主張美國只對台灣安全作出有條件的承諾,絕不可爲了台灣“獨立”而卷入與大陸的戰爭。這種觀點既建立在對現實的客觀分析基礎之上,也照顧到了美國對台灣的道德承諾。爲了維持現狀,他們認爲在美國一個中國政策的框架下維持現狀是必要且可行的,反對兩岸任何一方單方面改變現狀。位于主流派左右兩邊的非主流派,分別視台灣爲戰略資産與戰略包袱,主張打“台灣牌”和“棄台”。從表1可知,作爲“棄台論”政策辯論反方,中間派與強硬派在美國對台政策立場上有一些重疊之處。比如,兩者都認爲支持台灣符合美國的道德與價值取向,強調防禦台灣對于維持美國信譽的重要性,以及堅持台灣作爲美國民主與經濟夥伴的重要意義。但中間派並不認爲台灣對美國有什麽戰略價值,強硬派則刻意強調這一點。

與上述政策辯論相呼應的是,自尼克松以來美國曆任政府的對台政策都以“維持現狀”爲其核心,並根據中美關系、國際與台海局勢在不同程度上策略性地偏向“棄台”與“打台灣牌”的思路。因此,簡單地將美國對台政策劃分爲“棄台論”或者打“台灣牌”都是不恰當的,美國對台政策更多的是上述三種觀點的混合體。此外,值得指出的是,“棄台論”作爲一個廣義的概念和政策選項,應該從更加多元的維度進行更有針對性的分析。這些維度包括:減少或者延緩美國對台軍售、有關廢除《與台灣關系法》以及“六項保證”的討論、鼓勵就統一問題進行和談、對台灣施壓以向大陸讓步等。相應地,打“台灣牌”也應該是相對意義上的“以台制華”。比如,對台軍售(尤其在質與量層面的增加)、美台高層官員互訪、雙方軍事交流等旨在提升美台實質關系而損害中美關系發展,都是評估打“台灣牌”的重要維度。重要的是,除非台海爆發軍事沖突,或者和平統一的選項在議程討論之中,否則真正意義上的“棄台”很難在政策上有所體現。盡管美國行政當局在現實利益面前,曾兩度考慮“棄台”,但最後都未能付諸實踐,因爲美國“發現它(台灣)太重要了,以至于不能將它交給中國進行仁慈的照顧”。

三、再打“台灣牌”?特朗普時期台海政策走向

基于中國經濟快速發展、中美實力差距縮小、兩岸關系和平發展等現實考量,美國國內少數非主流學者以及前政府官員前幾年提出“棄台論”,試圖改變美國對台政策。然而,自2011年美國開始推出其“亞太再平衡戰略”後,中美戰略競爭隨之加劇,“棄台論”主張在2014年之後即不再發聲。中國的強勢崛起,尤其自習近平新一屆領導人執政以來提出的區域和全球合作倡議,如一帶一路計劃、亞投行等,進一步加深了美國戰略界以及精英群體對中國崛起的疑慮。不少政策分析者認爲,自尼克松以來的美國對華接觸政策並未取得改造中國的預期效果,于是呼籲調整對華政策。特朗普入主白宮以來,美國行政當局與國會動作頻頻,不斷提升美台實質關系、損害中美關系,似有再打“台灣牌”的意味。

与其诸多前任一样,特朗普在最初表现出支持台湾的政策立场。早在总统选举期间,特朗普资深政策顾问纳瓦罗(Peter Navarro,现为总统助理与白宫国家贸易委员会主任)严厉批评包括尼克松、卡特、克林顿、小布什以及奥巴马在内的美国总统,认为他们牺牲台湾利益来讨好大陆犯下过错。他强调美国不仅不能放弃台湾,而且应该强化美台实质关系,“是时候该美国以全面坚定的姿态重新审议这个岛屿(的地位)了,它是民主的灯塔,对美国在亚洲的防务战略极其重要”。另一个例子是美国共和党2016年新修订的党纲,它赞美台湾的政治经济价值、呼吁台湾全面参与国际组织、主张加强对台军售,以及在出现军事对抗的情况下支持防御台湾等。候任总统特朗普当选之初对一个中国政策的挑战,及其政府对提升美台实质关系的作为,反映了他对“台湾牌”的兴趣。当联想到特朗普上台后,美国行政当局与国会在有关台湾的政策与决议,人们会感觉到台湾的战略重要性再次得到强化。首先,美国国务院在2017年6月29日批准了包含七项军售案在内的总价高达14.2亿美元的军售,这是特朗普上任以来的首次对台军售。此项军售包括先进导弹与鱼雷以及对早期预报雷达系统的技术支持,这毫无疑问极不利于中美关系的发展。其次,国会为了提升美台实质关系,不断地提出新的法案与决议案。2017年12月,特朗普签署了《2018财年国防授权法案》,强调美国将加强与台湾的防御伙伴关系。同时期发布的美国《国家安全战略报告》将中国视为主要战略竞争者,并再次确认美国将依照其“一个中国”政策与台湾维持强健关系,包括在《与台湾关系法》的规范下持续对台军售。最近一个严重危害中美关系基础的决定,是2018年2月28日在参议院无异议通过、3月经由特朗普签署成为国内法的《与台湾交往法》。该法案指出,为了提升与巩固美台关系、加强台湾安全,“国会感觉到美国政府应该鼓励美台各层级官员互访”。国会还提出了诸多其他相关决议案,包括建议美军泊台、派遣海军陆战队员进驻美国在台协会等。一旦成为现实,这将是对美台非官方关系的重大突破,对中美关系稳定构成极大的危害。此外,它还支持台湾加入世界卫生组织、国际刑警组织以及国际民航组织等国际组织。在实际层面,美国不断加强与台湾的安全合作,尤其在反恐等非传统安全领域。随着特朗普政府“印太战略”的部署,台湾将在美国的亚太战略中扮演更积极的角色。毫无疑问,对美台关系的提升与突破是以牺牲中美关系为代价的。在这一点上,特朗普政府与国会已经开始了对“台湾牌”战略的运用。

特朗普之前对一个中国政策的挑战,以及之后他对该政策的接受,表明了他对外交事务的生疏只能够依赖个人渠道以及缓慢的学习过程予以解决,而非制度化的决策过程。自特朗普入主白宫以来,许多不确定性因素,尤其是特朗普的个性风格、决策圈内部国家主义者与国际主义者之间的权力斗争、共和党强硬派与温和派之间的政策辩论,导致美国对华政策与对台政策充满了不确定性。特朗普的外交政策更少地运用多边机制与国际规则,更多地依赖双边交易与单边决定,因此其政策具有强烈的国内政治导向。特朗普对民粹主义与单边主义的尊奉,使学者与决策者将他与美国历史上首任民粹主义总统安德鲁·杰克逊联想到了一起。作为一名杰克逊型总统,特朗普的优先目标是重振美国国内经济,而非维持全球领导权。他与传统外交规范进行切割的意图,已经不可避免地改变了亚洲民众对美国使用武力的信誉认知。根据最近一份盖洛普世界民调结果,尽管有44%的台湾受访民众相信美国可能会在需要之时提供军事援助,但多达35%的受访者持怀疑态度,剩余受访者中6%认为“视情况而定”,15%则表示“不清楚”。此外,特朗普政府的不可预测性已经影响到了美台关系。由于美国退出了TPP地区经济机制以及联合国人权理事会,因此蔡英文当局在经济、价值与安全三个层面联合美国的战略已经失去了两条腿,凸显了台海现状是否可持续性这个议题。随着美国国内围绕对华政策辩论的持续进行,人们难免会将美国涉台决议与美国运用台湾制衡中国大陆的意图联系起来。换言之,特朗普政府将会继续打“台湾牌”。但与此同时,特朗普为了换取经济收益及其关心的朝鲜问题,人们不能排除特朗普在台湾问题上与大陆“做交易”的可能性。正如前美国在台协会主席薄瑞光(Raymond Burghardt)担忧的,美国对台政策或许会与大陆进行谈判,并用于换取经济利益的战略工具。这种令人不安的揣测以及两岸之间日趋紧张的形势,加剧了台湾方面对美国“弃台”的担忧与疑虑。

四、結語

2009—2014年期間美國有關“棄台論”展開的政策辯論,與中美合作以及兩岸關系具有緊密的內在聯系。在奧巴馬政府後期,中美之間以及台灣島內政治不斷升級但有限的緊張局勢,使美國的台灣觀察者們更加傾向于維持台海現狀或打“台灣牌”,這解釋了“棄台派”在過去幾年不斷降低語調的原因。“棄台論”是部分非主流學者的主觀臆想,在目前的輿論與政策環境下,美國不可能放棄台灣。

然而,如果台海關系持續惡化,且台海在不久的將來爆發一場新的危機,或者大陸失去了使用和平途徑解決台灣問題的耐心,美國部分學者與媒體肯定會提高他們有關“棄台論”以及避免中美戰爭的語調。這與特朗普追求反全球化以及至少在經濟層面的孤立主義外交政策不謀而合。與此同時,冷戰思維派是否會趁機擠壓戰略模糊的空間,從而破壞目前的台海現狀,也是值得審慎觀察的。另一方面,如果未來兩岸基于不斷提升的經濟與社會融合而開展政治融合的談判,導致現狀難以維持,“棄台論”與打“台灣牌”的媒體人士與學者們勢必將發出更加響亮的聲音。

但如果沒有上述兩個假設的情境,美國台海問題專家在台灣對美國的全球戰略棋局中的重要性上,將繼續保持程度不一的分歧。受到國家利益或者道德價值,或者這兩個因素不同程度的共同驅使,他們在這個問題上始終持有不同的認知。在可預見的未來,“棄台論”與打“台灣牌”作爲政府的政策選項或者公共辯論的議題,不會在美國政治中煙消雲散。盡管維持現狀派在學界、政策界以及決策圈仍占據了核心的主流位置,但“棄台論”與打“台灣牌”作爲非主流派,會在不同時期壓縮主流派的空間、施加它們各自的影響。在難以預測的特朗普政府時期,人們決不能排除美國改變台海政策的可能性。一方面,作爲一名自诩談判高手的總統,特朗普可能在台灣議題上與中國大陸達成“交易”,放棄台灣。但另一方面,隨著中美戰略競爭面的增加以及合作面的減少,美國國會與行政部門決策者或將更多運用“台灣牌”戰略。爲此,台灣問題仍將是中美關系中最敏感、最核心的議題。


來源:《江蘇行政學院學報》2019年第4期

原文:“棄台論”及其批評者:美國對台政策中的利益與價值之辯

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