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論文
【《政治學研究》】黃宗昊:“發展型國家”理論的起源、演變與展望
发布时间:2019-11-28 17:31:12 作者: 鸿福彩票

【內容提要】“發展型國家”理論自20世紀80年代問世以來,向來是解釋東亞經濟成就的主要論述,但也遭逢其它理論學派的挑戰與質疑。本文用論爭的方式梳理理論的發展,借由國家與市場、社會、全球化等視角的辯論,闡述發展型國家理論的起源、演變與展望。本文認爲,發展型國家學派早期呈現“國家中心論”的觀點,經過辯論與融合之後,已演變成關注“國家-社會”關系、更具解釋力的理論。但在內外環境變遷,特別是全球化潮流的沖擊下,東亞各經濟體紛紛進行調適與轉型。如何超越當前“後發展型國家”多樣性的狀態,在理論上打造出新的“東亞模式”,甚至爲東亞之外的其他地區提供發展指引,就成爲發展型國家理論往前邁進的挑戰。

【關鍵詞】國家中心論;國家-社會關系;全球化

一、前言

在解释东亚的经济发展上,有关“发展型国家”(developmental state)的理论观点始终位居核心。支持者盛赞东亚各经济体的有为政府创造出经济奇迹,反对者尽管不以为然,但也得先阐明有关发展型国家的看法之后方能大加批评,如认为发展型国家理论已成为讨论东亚政经的起点应不为过。值得注意的是,发展型国家的理论观点并非一成不变,自20世纪80年代出现以来,其内涵已随着时代演进而不断进行调整。因此,发展型国家理论并非只是出于一时、一地、一人之手的单一观点,而是由不同时空的多位学者集体耕耘而成的理论园地,也许用“学派”来称呼发展型国家理论的整体,会是一个较合适的界定方式。

建构理论的目的,是为了有效解释经验现象。但在理论发展的过程中,常常无可避免地遭遇两大挑战。一是理论的“时滞”(time lag)问题。经验现象出现在先,理论观点出现在后,在理论观点发展成熟之际,所欲解释的经验现象往往已发生了变化,使得理论常只能解释历史,难以适用于当下,更遑论能展望未来了。另一则是理论内涵“简约”(parsimony)与“详实”(complexity)的价值取舍。理论的内涵简约,观点与立场明确,能扩大适用的时空范围,但容易招致以偏盖全、错误解释的批评。理论的内涵详实,能较完整地解释特定的经验现象,但观点往往需要妥协折衷,仅能适用于特定或少量案例,难以扩大运用的范围。经验理论的内涵常只能在简约与详实之间取舍,很难两全其美。

本文即從上述“理論的時滯與否”以及“理論內涵簡約與詳實的取舍”等兩個視角,評析發展型國家理論在不同階段所呈現的面貌。另一方面,本文將透過“論爭”的方式,探討發展型國家理論如何進行經驗現象與理論解釋之間的動態連結。自20世紀80年代以降,發展型國家學派與不同理論觀點之間先後曆經“市場vs.國家”、“國家vs.社會”、“國家vs.全球化”等論辯,並在過程中不斷充實內涵,調整理論的發展方向。本文借由論爭的方式來梳理理論的發展,並從兩個不同視角對理論的狀態進行評析,希望能完整地勾勒出發展型國家理論的起源、演變與展望。

本文認爲,發展型國家理論早期呈現“國家中心論”的觀點,在納入“社會中心論”的看法後,已演變成關注“國家-社會”關系、更具解釋力的理論。但在內外環境變遷,特別是全球化潮流的沖擊下,東亞各經濟體紛紛轉型,逐漸進入“後發展型國家”的階段。如何總結東亞各經濟體的轉型經驗,打造出新的“東亞模式”,甚至進一步爲東亞之外的其他發展中地區提供理論指引,將成爲發展型國家理論進一步發展的重點。

本文以下分爲四個部分。第一部分說明發展型國家理論的起源,是來自新古典經濟學解釋東亞經濟發展的局限性,此時的發展型國家理論主要呈現“國家中心論”的面貌。第二部分指出發展型國家理論的演變動力,是來自民主化現象與“社會中心論”者的抨擊。將這些批評整合進理論意涵中,新一代理論的焦點,已轉變爲關注“國家-社會”關系。第三部分思考發展型國家理論今後的展望。東亞的發展型經濟體本就是特定時空下的産物,在全球化的潮流沖擊下紛紛轉型,理論的走向該何去何從,值得深思。最後一部份,提出綜合性的觀察與評析作爲結論。

二、起源:市場vs.國家

-發展型國家理論1.0版

“发展型国家”的理论起源,可以从经验现象与理论解释的两个脉络加以理解。从经验现象而言,主要是基于东亚地区在第二次世界大战之后的经济高速增长。特别是在20世纪70年代,欧美资本主义发达国家都因布雷顿森林体系(Bretton Woods System)的崩解和两次石油危机的冲击而经济大幅衰退,但东亚地区非但没有衰退,反而逆势增长,取得了举世羡慕的经济成就。

世界银行(World Bank)在1993年特别出版了专书《东亚经济奇迹》(The East Asian Miracle),表示主导发展的国际组织对东亚成就的正式肯定。书中指出,东亚在1965年到1990年间是每人国民生产总值(GNP per Capita)平均增长率在世界上最高的区域;中国台湾地区、韩国与日本在1965年到1985年间每人国内生产总值(GDP per Capita)的增长率分别位居世界的第二、第六与第七位。书中的标题也强调,东亚奇迹的本质在于“带有公平的高速增长”(Rapid Growth with Equity),除了高速且持续的增长,同时又能结合高度平均的所得分配,尤其难能可贵。

在经验现象的特殊性逐渐浮现之际,既有的理论观点并没有在第一时间给予适当的解释。主导发展领域的理论观点,最早是20世纪50年代的“现代化理论”(modernization theory),以及在20世纪60年代后期影响渐增的“依赖理论”(dependency theory)与“世界体系理论”(world system theory),主要的经验研究对象都是拉丁美洲。前者西方中心论的色彩明显,既然难以适用于拉美,运用在东亚也会碰到类似的问题。后者擅长解释的是依赖与不发展,相较于拉美的困境,东亚却是在相同的国际环境中发展起来的;虽然也有学者运用“依赖发展”(dependent development)的观点说明东亚经验,但强调的多半是东亚地区在国际制约下的困境,同样难以正面解释东亚经济发展的成就。

最先对东亚地区经济发展提出解释,反倒是新古典经济学派的经济学家。他们认为,由于经济体的自然禀赋不同,如要达成全球资源最有效率的配置,也应该借助市场机制“一只看不见的手”(an invisible hand)来引导,所以主张没有进出口管制的自由贸易。一来,发展中国家应用其自然资源和充裕劳工以交换先进国家的工业技术和资本,彼此都能达到帕累托最优(Pareto efficiency)的结果。再者,自由化可以借由竞争以提高效率,尤其应避免政府介入而扭曲了市场机能。因此,东亚地区的经济成就,就是实行了自由主义经济政策所得之结果,借由比较利益原则与自由贸易的国际分工体系,以及透过价格机制的市场运作,能增进效率和利益,达成经济发展的目标。

这些新古典经济学派的研究,特别是以巴拉萨(Bela Balassa)在1982年主编的著作为代表,反映出主导发展的国际组织——世界银行的观点。世界银行强调东亚的经济成功,是由于遵循市场逻辑、参与国际贸易而来,借此驳斥拉美国家所推动,有关重工业的进口替代工业化的政策作为不当。此种“市场中心论”的观点,可说是先前现代化理论的国际版本;现代化理论中所包含的社会经济决定论,借由国际组织的鼓吹又卷土重来了。

然而,新古典經濟學派對東亞發展的解釋存在著許多問題。首先,在理論的內部矛盾上,自由貿易下的國際分工也可能增加了發達國家和發展中國家在資本和技術上的鴻溝,反而會使發展中國家趨向低度發展。因此,斷言基于比較利益的國際分工能帶動發展中國家的經濟成長,是不無矛盾的。其次,新古典經濟學派著重強調市場機能和自由貿易,但對于許多經濟體並未完全實行這些主張,尤其東亞地區幾乎都采取高度進口管制,何以仍然有如此的經濟成就,並未作出說明。支持其觀點的經驗證據有所偏頗和不足。最後,同時也是最爲關鍵的缺失在于:整個新古典經濟學派的看法是去政治的(apolitical),刻意排除了“政府”的角色,忽略了政府對內是市場的監督者,對外則是國際分工和貿易主體的事實,這也與東亞經驗的特色背道而馳。

因此,从政治观点出发,并强调政府角色的“发展型国家”学派在20世纪80年代初期应运而生。“发展型国家”的概念起源自约翰逊(Chalmers Johnson)在1982年的经典著作《通商产业省与日本奇迹》(MITI and the Japanese Miracle),从政府成功推动产业政策、扶植策略性产业来解释日本经济的高速增长,并特别关注“通商产业省”(Ministry of Commerce and Industry, MITI)在此过程中所扮演的角色。

當時仍處于美蘇冷戰的格局下,約翰遜著作的時代意義表明,發展的模式並未定于一尊。約翰遜將美國的市場經濟稱爲“市場-理性”(market-rational)模式,蘇聯的計劃經濟稱爲“計劃-意識型態”(plan-ideological)模式;日本經濟的成功發展,是走出折衷于美、蘇之間的第三條路,可稱爲“計劃-理性”(plan-rational)模式。一方面,政府積極引導經濟發展,落實在産業政策的“計劃”之中;另一方面,政府以順應市場規律的方式幹預經濟,不走意識型態的極端,體現出“理性”的特征。

借由观察日本从20世纪20年代到70年代如何引导经济发展,约翰逊归纳出日本模式的四个成分。首先,要有一批规模不大、所费不高,但具有充分管理才能的精英官僚。其次,政治体系要给予这批精英官僚足够的政治空间,以便他们有效运作。第三,政府需采取“顺应市场”(market-conforming)的方式干预经济。最后,需要有一个如同日本通商产业省般,引导经济发展的领航组织(pilot organization)。

約翰遜的這本著作爲後續的研究者帶來雙重的影響。一方面,如同約翰遜自己所言,這本書對日本通商産業省在特定時期內如何制定産業政策進行了曆史考察,撰寫的初衷是爲了突顯各個資本主義經濟體之間的差異而非類似之處。所以約翰遜所撰寫的,實質上是一個有關日本發展經驗的案例研究,雖然提出了“發展型國家”的概念,但並未有意識地進行理論建構的工作。

另一方面,约翰逊在著作的最后归纳出了“日本模式”,这给予后续研究者相当大的启发。从此以后,找出东亚经验案例的成功条件,经过抽象化之后建构出发展型国家的“理想类型”(ideal type),就成为许多东亚政经研究者从事理论建构的常见手法。约翰逊的这本书也就从解释案例的特殊性,转而带有阐述普遍性通则的味道,并成为发展型国家学派的开山之作。从约翰逊开始,尝试建构发展型国家理想类型的成果,本文将它们统称为“第一代发展型国家理论”,或“发展型国家理论1.0版”。

对有关发展型国家理想类型的探讨,以郑为元的整理最为完备。他将构成发展型国家的条件按照“是否会重复出现”、“功能机制或权力机制”两面向区分成四类:普遍性(重复-功能机制)、阶段性(不重复-功能机制)、权变性(重复-权力机制)、历史性(不重复-权力机制)。然后他将以往研究的重要成果,纳入前述的分类架构,就可以整理成表1。这些研究成果包括约翰逊、阿姆斯登(Alice Amsden)、韦德(Robert Wade)等人的著作,与怀特(Gordon White)、奥尼斯(Ziya Onis)、莱夫特威克(Adrian Leftwich)等人的論文。

表1 部分代表性研究的发展型国家特征

資料來源:鄭爲元:《發展型“國家”或發展型國家“理論”的終結?》,第22頁。

從表1就可清楚看出,在發展型國家理論1.0版中,各家看法最具有共識的部分,是有關普遍性條件的“優秀官僚”與“國家自主性”,以及部分階段性條件和曆史性條件,包括“經濟計劃機關”、“適度幹預市場”和“國家對外資自主”等。關于其它的階段性條件、權變性條件與曆史性條件,則各家強調的重點有所不同。此種由東亞經驗所歸納出的第一代發展型國家理論,在對經驗案例的解釋上,遭逢了極大的挑戰,在跨越時空的適用性方面,也浮現了隱憂。

從經驗案例的解釋而言,發展型國家理論1.0版的核心,可以說是普遍性條件的“優秀官僚”與“國家自主性”,認爲由此兩者所構成的“發展型國家”,有效推動了在特定階段適當的政策,導致了東亞經濟成功發展。此種理論觀點符合“簡約”的要求,因果解釋的立場相當明確,也因此常被其它地區的研究者借鑒以說明該地區的發展與否。但與此同時,此種觀點又因反映出強烈的“國家中心論”色彩,而遭到“社會中心論”者的強烈抨擊,認爲發展型國家理論1.0版只是對東亞經濟發展的一偏之見。在兩派學者的論爭與對話下,批評反成爲推動理論發展的動力,發展型國家學派逐漸超越了先前的論述,發展出了強調“國家-社會”關系的新一代理論。

就理論的適用性而言,東亞地區所出現的發展型經濟體本就是特定時空下的産物。觀察各家所歸納出的理想類型,除了普遍性條件作爲共同的核心之外,都必須加入不完全相同的階段性、權變性與曆史性條件方能支持理論的有效解釋。一旦移出了特定的時空環境,這些階段性、權變性與曆史性條件不複存在,“發展型國家”導致經濟發展的理論觀點能否成立,是令人高度存疑的。即使暫不考慮空間的變異性,只針對東亞地區本身而言,在發展型國家理論蓬勃發展的20世紀80年代,韓國與中國台灣地區的民主化已現端倪,全球化的風潮也在逐步醞釀,這些趨勢都在侵蝕發展型國家理論得以成立的前提。因此在發展型國家理論欣欣向榮之際,作爲理論基礎的經驗現象已在緩緩變動,使得理論能繼續適用的時間有限,産生“理論時滯”的問題。

三、演變:國家vs.社會

-發展型國家理論2.0版

發展型國家理論的演變動力,同樣可以從經驗現象與理論解釋的兩個脈絡加以觀察。先從經驗現象來看。在20世紀80年代中期之前,日本長期由一黨執政,韓國和中國台灣地區則處于威權統治之下。長期的政治穩定提供了經濟發展必要的政治基礎,政府得以運用自主性與能力追求經濟成長,創造了“東亞奇迹”。發展型國家理論1.0版即試圖抽象地描繪這一個經驗現象。但矛盾的是,正當理論成形之際,所解釋的經驗現象卻已隨時代而改變。造成東亞地區政經變遷的主要動力,來自民主化以及全球化。首先造成影響的潮流是民主化。

在20世纪80年代中期之后,韩国与中国台湾地区出现民主化的趋势,在经历多场选举之后,最终于20世纪90年代完成。与此同时,日本也在1993年终结了自由民主党(Liberal Democratic Party)长期执政的“五五体制”,实现近四十年来首度政党轮替执政。东亚以往支持发展型经济体的政治基础已不复存在。

民主化對發展型經濟體最主要的沖擊有二種:首先,民主化之後能否持續執政要以選舉決定,爲了盡可能擴大選票基礎,政治領袖必須將各種社會需求納入施政考慮。經濟發展非但不是唯一考慮,甚至也不見得是第一考慮,這就讓以往發展型國家的思維與政策難以爲繼。其次,民主化也讓社會組織逐步擴大與政府之間的議價空間,社會不再只是被國家所領導、所決定,開始積極表達自己的偏好與需求。民主化讓社會力嶄露頭角,並不斷提升重要性,相對地也挑戰了政府的自主性和能力。在經驗現象變動之際,新一輪“國家vs.社會”的論爭也隨之展開。

另方面,就理论解释而言,发展型国家理论的起源,可以放在当时“把国家带回来”(bring the state back in)的学术风潮下加以理解。在20世纪80年代,一批学者对于美国主流政治学所流行的多元主义(pluralism)和结构功能主义(structural functionalism)提出了批评,认为这两种学术观点都有着“社会中心论”的偏失,误以为国家只是被动地服务于社会的需求,忽略了国家有其不同于社会的偏好和自主性,因而这批学者大声疾呼要将“国家”带回政治分析的核心位置。

发展型国家理论正是这一波学术风潮之下的产物,但却有走向“国家中心论”的极端立场的危险。发展型国家理论1.0版的核心观点认为,由“优秀官僚”与“国家自主性”所构成的发展型国家,能够有效推动政策,因而造就东亚地区的经济成就。前述韦德在1990年的经典著作《驾驭市场》(Governing the Market),可谓深得此种想法之精髓。但过犹不及,一味强调国家自主性与国家能力的结果,隐含着政府可脱离社会脉络而有效运作,忽略了国家与社会之间的连结,这也让主张“社会中心论”的学者不以为然,反过头来对发展型国家理论1.0版提出了强烈抨击。

莫恩(Chung-in Moon)和普拉萨德(Rashemi Prasad)将相关批评归类为三个面向。首先,发展型国家学派常将“国家”(state)视为一个内部具有高度一致性的行动体,忽略了政府内部的政治领导与行政官僚,以及各部门间可能出现的利益分化和不同考虑,这会严重影响到政府的能力和政策产出。其次,发展型国家学派往往假设国家具有高度的自主性,能自外于社会,但国家又有强大能力得以掌握社会,有效推动政策。此种看法忽略了社会行动者所起的作用,以及国家与社会之间各种正式、非正式的复杂连结,因而偏离实情甚远。最后,发展型国家学派将东亚经济发展的成就,视为政府具有自主性、强大能力和坚强领导的成果,却对政府许多错误决策和不当政策视而不见。这在因果推论上,会产生严重的逻辑错误。

主张“社会中心论”的学者,强调社会上各种中介组织与政策网络(policy network)的作用。他们认为国家与社会之间,各种中介组织和制度安排的有效运作,才是导致东亚经济奇迹的主因。以冲本(Daniel I. Okimoto)对日本的研究为例,他不认为经由优秀官僚设计、带有“计划-理性”色彩的政策能自动且有效的执行。政策内涵往往不是来自精巧地事前规划,政策产出要视私人厂商和官僚机构如何互动而定。在此过程中,中介组织扮演了关键性角色,借由定期协商的制度性关系,持续和政府进行产业政策的沟通,将私部门带入和国家的相互依赖关系中。因而日本的经济成就,是来自政府与企业间成功的“政策网络”。

面对社会中心论者批评,发展型国家学派势必要做出回应。在20世纪90年代,后续研究者对原先发展型国家理论1.0版的观点做出修正与扩充,纳入了有关“国家-社会”关系与政策网络的看法,本文将这些成果称为“第二代发展型国家理论”,或“发展型国家理论2.0版”。在新一代的理论中,重要的观点包括埃文斯(Peter Evans)所提出的“嵌入的自主性”(embedded autonomy),和韦斯(Linda Weiss)所提出的“被治理的互赖”(governed interdependence)。

埃文斯指出,发展中国家对经济的干预不是介入与否的分别,而是干预程度的多寡;干预程度又取决于国家的内部结构,及其与社会的关系。虽然各国都有所不同,未能一概而论,但可将国家对经济的干预区别为两大类:“掠夺性国家”(predatory state)还是“发展型国家”。

“掠夺性国家”的内部结构以及与社会的关系都相当松散。国家的内部凝聚只依靠个人间的纽带(personal ties),很难阻止在位者为追寻一己私利而牺牲社会公益。因而“掠夺性国家”无法防止国家与社会的对立,以及国家掠夺造成经济的不良发展。“发展型国家”则不同:经过选拔的政治精英,与长期公职生涯的优厚报酬,带来彼此合作的协调性,由此衍生出国家机关的“自主性”(autonomy);与此同时,国家机关又嵌入在强大的社会纽带(social ties)之中,同时提供了制度化的管道,让国家与社会得以针对目标与政策不断进行协商。正是由于看似矛盾的“自主性”与“嵌入性”(embeddedness)的巧妙结合,构成了“嵌入的自主性”,发展型国家因而取得高度的经济成就。但埃文斯也承认,能做到两者平衡的国家并不多。

“嵌入的自主性”強調國家與社會間的協調,韋斯的“被治理的互賴”則對如何協調進行了更細致的論述。“嵌入的自主性”探討了當國家強勢之際,如何維持國家自主性,又不損及施政的效率;“被治理的互賴”則試圖解決當社會組織(特別是資本)的力量興起之後,如何保留施政的效率,但又不必犧牲國家自主性的問題。

国家与产业间的关系本就是相互依赖的,“被治理的互赖”进一步强调建立制度化的合作,正式承认此种互赖,使此种相互依赖的关系得以“被治理”(governed)。如此一来,国家就不会如同早期发展型国家学派所言,只是单边地强加决定于社会,但国家仍可保持积极主动的角色,与产业协商发展计划。借由与厂商间的信息交换、邀请私部门参与关键的政策领域、推动更广泛的产业协作等作为,国家得以运用自主性和社会建立起共识与合作,并形成进一步发展的基础动力(infrastructure power)。

從發展型國家理論2.0版的視角來檢視東亞的經濟奇迹,會發現和原先1.0版截然不同的風貌。運用“被治理的互賴”的概念來解釋東亞的經濟發展,可參見圖1。具有自主性的官僚、各種的産業組織,以及彼此互動所構成的産業政策網絡,三者的結合賦予了政府能力,得以有效推動策略性的産業政策。在行動者之間不斷地協調與互動之下,逐漸打造出一個結合各式公、私機制,得以將風險社會化,同時協調投資、推動産業升級與創新的體系,並發展出具有國際競爭力的産業,最終成功帶動了東亞地區的經濟增長。

無論是“嵌入的自主性”或“被治理的互賴”,都納入了“社會中心論”的看法,讓著眼于“國家-社會”關系的發展型國家理論2.0版,擴大了解釋力,避免了以往“國家中心論”的偏失。但與此同時,發展型國家理論2.0版的分析概念關注的是動態的網絡關系,而政策網絡即使在同一經濟體內部的不同産業部門,型態都可能有所差異,這大幅增加了整合歸納的困難。

以往的發展型國家理論1.0版透過理想類型的歸納,提出了東亞各經濟體共同以“發展型國家”爲特征的“東亞模式”。相較于此,發展型國家理論2.0版雖然對個別經濟體、特定産業部門是否發展的解釋力有所提升;但理論深化的結果,要找出各經濟體共同的政策網絡特征,歸納出新一代的“東亞模式”卻相當不容易。可說第二代理論有效解決了第一代理論“簡約”所造成的偏失,但走向“詳實”之路的結果,卻也帶來相應的理論總結不易、模式歸納困難的代價。

圖1“被治理的互賴”與東亞經濟發展

资料来源:Weiss, “Governed Interdependence,” p. 595.

另一方面,著眼于“國家-社會”關系的發展型國家理論2.0版在20世紀90年代出現,一定程度上呼應了東亞地區的民主化進展,彌補了之前1.0版的理論時滯。第一代的發展型國家理論強調“國家中心論”,政府具有高度的自主性與能力,這多半描繪的是威權統治下的場景;隨著20世紀80年代中期之後東亞地區展開民主化,“社會”的地位與力量不斷提升,“國家”與“社會”之間應該如何互動方有利于經濟發展,成爲第二代發展型國家理論關注的核心。但在新版理論成形的20世紀90年代,全球化的風潮又接踵而至,並和民主化的進展交互作用,形成對東亞地區的強烈沖擊。發展型國家理論2.0版已經意識到全球化的影響,但著墨不多。如何追趕經驗現象,避免理論解釋再次時滯,就成爲發展型國家學派進一步的發展方向,也是下文論述的重點。

四、展望:國家vs.全球化

-發展型國家理論3.0版?

發展型國家理論2.0版將重心調整至“國家-社會”關系,有效處理了民主化之後,各經濟體內部社會力提升的問題。在2.0版理論蓬勃發展的20世紀90年代,也是經濟全球化的潮流如火如荼推進之時,但2.0版的理論對全球化的現象著墨不多,並未充分探討。另一方面,全球化的潮流不只單獨發生作用,也能結合民主化的趨勢形成合力,進一步推動東亞經濟體的轉型與調適,所造成的影響延續迄今。所以對發展型國家學派而言,進一步的理論發展將圍繞著“國家vs.全球化”的論爭而展開,如何將全球化的影響納入理論範式,就成爲構建3.0版理論的重大挑戰。

经济全球化的风潮并非开始于20世纪90年代,但美国此时在国际局势中的推波助澜,使得经济全球化俨然形成一股无法抵挡的时代风潮。原来在1991年苏联崩解、冷战结束后,美国积极寻求新的国家目标;此时,自由贸易与资本流动的全球化现象又越发明显。1993年上台的美国总统克林顿(Bill Clinton)结合两种情势,将施政重心转移到经济问题上,并展现出“新民主党人”(New Democrats)的风范,比历届的民主党政府更为相信和看重市场的力量,尤其是金融市场的作用。克林顿当局不仅支持国内的金融自由化,更想将金融与资本帐项目的自由化推广到发展中国家的新兴市场,同时借由冷战结束的契机,积极向海外推销民主与市场的价值。

斯塔布斯(Richard Stubbs)将20世纪90年代冷战结束以及全球化风潮对东亚地区的冲击分为六个面向,有些面向是单独作用,有些面向则是结合民主化的趋势共同发生作用,每个面向对个别经济体的影响程度也不完全相同。首先,冷战结束代表着敌对阵营的瓦解,削弱了政府集中权威、以抗外侮的正当性,有助于社会走向多元分歧。其次,由于敌对阵营瓦解,美国得以无顾忌地向海外施压,要求各经济体推动政治民主化与经济自由化。在前两者结合之下,很自然地引发接下来的两个面向:官僚独立性减弱、社会动员困难。第五,由于冷战结束,美国所提供的军事与经济外援也告终止,国防的重担更多地回到当事国的身上。第六,在全球化的风潮之下,短期资金(热钱)大量流入东亚寻找投资机会,海外直接投资(foreign direct investment, FDI)也逐渐勾勒出全球格局的生产网络。

在这些全球化潮流的冲击之下,东亚地区的发展型经济体是否已是明日黄花?或者又该何去何从?主要有两种观点加以阐述:一是“趋同论”(convergence thesis),另一观点为“转型论”(transformation thesis)。

“趨同論”的看法認爲:經濟全球化的潮流,特別是金融的影響,俨然成爲制約國家作爲的外生變量,並推動國家進行或多或少經濟結構與政策的調整。調整的方向,自然是向美式的自由市場經濟靠攏。最終,各國的型態將變得大同小異,類似于組織社會學中所稱“同型化”(isomorphism)的樣態。

其实早在20世纪90年代全球化论述初起之际,即有学者针对资本主义发达国家的政策与制度是否趋同进行探讨,最早的系统性研究成果为贝格尔(Suzanne Berger)和多尔(Ronald Dore)在1996年合编的书籍。学者们发现:现今的经济整合距离形成单一的全球市场尚远,全球化的影响力并不如想象中的巨大。另一方面,即使各国的政策有所调整,但分歧度仍高,很难说已找出政策上的最佳实践,至于经济体制的趋同度则更低,保持特殊性才是常态。后续重要的研究成果大都有类似的发现。

虽然“趋同论”的观点并非什么新鲜事,但此种观点在1997年亚洲金融危机之后特别风行。因为金融危机的出现,特别是作为发展型经济体模范之一的韩国也成为重灾区,许多学者认为这标志着东亚模式的失败。甚至有部分学者大声疾呼,东亚各经济体要尽快超越对发展型国家模式的盲目崇拜,转而调整为美式的“监理型国家”(regulatory state)。福山(Francis Fukuyama)的看法较为中性,但也呼吁发展中国家应尽快建立范围小但功能强的现代国家体制。在他心中的体制蓝图,仍是以欧美国家为范本。

尽管东亚各经济体在金融危机后都陆续推动改革,但改革之后的运作仍深具东亚特色,并未如“趋同论”所预测,一面倒的向美式风格靠拢。例如瓦尔特(Andrew Walter)的经验研究发现,即使韩国的公司治理(corporate governance)在正式制度上已有所调整,但在运作上似乎又逐渐走回金融危机前的老路。韦斯就主张,东亚的发展型经济体可能会调适、拆解和创新,但就是不会“一般化”(normalizing)成美国主流模式。

发展型国家学派较为接受的观点是“转型论”(transformation thesis)。“转型论”的观点认为:全球化是当前政治、经济与社会变迁背后的核心动力,正以史无前例的规模重塑当代社会与全球秩序;但也因为如此,全球化的作用正处于依情况而定(contingent)的历史过程中,未来走向如何,当前仍未有清楚的结论。

尽管一切都还在变动中,但应该如何探讨全球化之下的东亚转型,仍然需要理论指引。韦斯等学者给出的答案是“带回内部制度”(bring domestic institutions back in)。即使全球化的影响巨大,但以往和发展型国家有关的制度安排已深植在东亚各经济体之中,未来仍将发挥“路径依赖”(path dependence)的作用,主导整个东亚的转型过程。

此种“带回内部制度”的观点,可说是由几股不同的学术风潮汇流而成。首先,从观点的属性而言,强调“由外而内”(outside-in)的作用,关注外部环境的力量如何影响内部行动者的偏好与制度,这属于古雷维奇(Peter Gourevitch)所称“第二视野倒置”(the second image reversed)的途径。其次,就分析的方法而言,灵感来自于历史制度主义(historical institutionalism),不只是“路径依赖”的概念可供运用,包括将规则与实践的落差视为分析变量(variable),以及特定制度变迁模式的套用,都是未来可纳入发展型经济体转型分析的理论工具。最后,就转型的走向而言,由于东亚经济体各自有不同的外部处境与内部制度,在两者不断的交互作用之下,东亚地区的发展走向可能日渐分歧(divergent);“带回内部制度”的结果,就是走向东亚的“资本主义多样性”(varieties of capitalism),以往发展型经济体的共同特征将日渐淡薄。

由此可見,到了2000年以後全球化加劇的時代,發展型國家學派著重“帶回內部制度”的觀點,並在分析模式上逐漸和曆史制度主義彙流,借由曆史制度主義的理論指引,探討東亞各經濟體的轉型。此種理論發展的趨勢,沿續了以往發展型國家理論2.0版所強調“詳實”的取向。但另一方面,在著重解釋深度的同時,所涵蓋的案例範圍勢必有所犧牲,適用于日本的理論觀點未必能解釋韓國的情形;深度和廣度之間存在著此消彼長的關系(trade-off),這從之前的發展型國家理論2.0版就可看出端倪。理論內涵分化以及不夠“簡約”的結果,直接造成了進一步理論總結的困難。

尽管经验研究的成果不断累积,但对于东亚各经济体的转型过程,以及转型后所呈现的样态,是否可归结出新的“东亚模式”,则学界迄今尚无定论。如果以“后冷战”与“后现代”的概念来作类比,可说东亚各经济体目前都处于“后发展型国家”(post-developmental state)的阶段。至于“后发展型国家”的共同特征是什么?则各经济体的经验现象尚待归纳,理论解释仍缺乏共识,只能将目前的理论进展暂且称为“后发展型国家”的多样性。若要出现能概括整个东亚转型经验的“第三代发展型国家理论”或“发展型国家理论3.0版”,恐怕仍需要更长时间的酝酿。但从乐观面来看,尽管理论总结不易,但处理时代的大问题本就困难,“后发展型国家”的经验现象和建构3.0版理论的努力在时间上高度契合,能有效避免理论时滞的问题。

五、結論

發展型國家理論自20世紀80年代問世之後,逐漸成爲探討後進國家經濟發展的重要理論,除了理論起源所參照的東亞地區外,還被廣泛運用于探討東南亞、拉丁美洲、非洲以及東歐,或是與這些地區的發展經驗進行對話。甚至資本主義發達國家的發展曆程,都在比較之列。但發展型國家理論自出現之始,就帶有明確的時空特性,是否能跨地區的適用不無疑問。因此本文在梳理發展型國家理論的演進脈絡時,仍然以理論起源的東亞地區作爲經驗現象的對照。

另一方面,無論是支持或批評發展型國家理論,許多學者迄今的對話對象仍停留在發展型國家理論1.0版,這可能是由于理論內涵簡約(parsimony),且“國家中心論”立場明確的緣故。但本文所關注的不只是特定的理論意涵,而是整個發展型國家“學派”的動態發展過程;由于不同觀點之間的論辯與學者對經驗現象的持續探討,理論發展會不斷推陳出新。因此本文采用論爭的鋪陳方式,將發展型國家學派的理論觀點按照時間演進劃分成1.0版、2.0版和後發展型國家多樣性(3.0版?)等階段,而非只停留在原始的1.0版而已。除了描繪理論觀點的演進之外,本文亦從“理論的時滯與否”以及“理論內涵簡約與詳實的取舍”等兩個視角,評析發展型國家理論在不同階段所呈現的面貌。

發展型國家理論的發展可整理成表2。在20世紀80年代理論起源的初衷,是爲了駁斥新古典經濟學對“東亞奇迹”的解釋,認爲是政府的有效作爲而非順應市場才是經濟發展的關鍵。在約翰遜建構發展型國家理想類型的啓發之下,出現了一系列的研究成果,雖然有“國家中心論”的偏失,並忽視了民主化潛藏的影響,有著理論時滯的問題,但發展型國家理論1.0版卻有著“簡約”的特性,並能清晰地勾勒出各國共同的“東亞模式”。

表2 发展型国家理论的发展

資料來源:作者自制。

隨著“社會中心論”對1.0版理論的抨擊,到了20世紀90年代的2.0版理論就兼容並蓄,將焦點移往“國家-社會”關系,並提出“嵌入的自主性”和“被治理的互賴”等解釋觀點。2.0版理論從“簡約”走向“詳實”,雖然對個別經濟體、特定産業部門的解釋力有所提升,但由于政策網絡的動態性與多樣性,要歸結出共同適用的“東亞模式”甚爲不易。另方面,2.0版理論考慮到了民主化的作用,大幅緩解了理論時滯的問題,但對于東亞如何因應全球化仍然著墨不足。

在全球化的沖擊加劇之後,東亞經濟體紛紛轉型,逐漸進入“後發展型國家”的階段,但要往何處演進,則彼此的方向不完全相同。2000年之後,在“帶回內部制度”的理念指引下,借助曆史制度主義的分析模式,發展型國家學派可以有效掌握各經濟體如何動態調整的轉型路徑。但由于轉型路徑日益分化,理論解釋又延續以往“詳實”的走向而難以“簡約”,使得轉型過程的共同特征難以總結,新的“東亞模式”遲遲無法出現,3.0版理論還需要更長的時間醞釀。

進一步從評估理論特性的“理論的時滯與否”和“理論內涵簡約與詳實的取舍”等兩個視角來檢視發展型國家理論的發展。如果將理論內涵置于橫軸,由“簡約”向“詳實”排列,理論時滯程度置于縱軸,由低到高排列,則發展型國家理論的1.0版、2.0版和後發展型國家多樣性可根據相對位置納入,呈現如圖3。綜觀整個理論發展的走向,呈現解釋能力不斷深化,且理論時滯程度不斷降低的趨勢。但是理論內涵走向“詳實”而非“簡約”的代價,就是理論所能涵括的案例範圍不斷窄化,當前能提出針對各經濟體的個別理論解釋,但難以彙總成共同的“東亞模式”。

從圖3來展望發展型國家理論的走向,如果延續當前趨勢,即走向①,理論發展的困境將持續,難以進一步的理論化。如果調整爲走向②,進一步提高理論的詳實程度,同時也容忍更高的時滯程度,即邁入圖3右上方的虛線區域。這本質上更趨近于曆史研究,是一種“去理論化”的走向,對于理論發展而言並不可取。就理論建構的觀點而言,較佳的發展方向是走向③,亦即朝向圖3左下方的區域前進。如此一來,可兼具理論內涵簡約、觀點清晰,且理論時滯程度低、切合當代需要等雙重優勢。但如何將理論走向從①切換成③,還需要學者專家更多的創新與思考。

圖3“發展型國家”理論走向的評估

資料來源:作者自制。

总之,在当前的时空环境下思考东亚的“后发展型国家”们何去何从,以及新的“东亚模式”该如何建构格外具有意义。在20世纪90年代末期亚洲金融危机之际,东亚地区普遍受到冲击,特别是韩国受到重创,一时之间,发展型国家理论的价值似乎一落千丈,美式的“新自由主义”(neo-liberalism)俨然成为全球化风潮之下的圭臬,“华盛顿共识”(Washington Consensus)则振振有词地垄断了指导发展的话语权。曾几何时,也不过就在短短的十年间,美国的“次级房贷危机”(subprime mortgage crisis)引爆,并掀起了全球金融海啸,相较于亚洲金融危机为祸更烈。面对美国的金融风暴应当哀矜勿喜,但这场全球危机对于时代的重大意义在于,摘去了美式资本主义的神圣光环,再一次让学术界与实务界有更宽广的空间去思考东亚乃至世界的未来发展。

斯塔布斯(Richard Stubbs)形容东亚经济体陷身于两大阵营的全面较劲之中,两大阵营包括“发展型国家联盟”(developmental state coalitions)和“新自由联盟”(neo-liberal coalitions),较劲的范围从根本的国家结构到不同的政策路线全面交火,而角力的结果则与东亚的未来息息相关。可喜的是,中国在历经四十年的改革开放之后,在经济表现上交出了亮丽的成绩单,不仅对东亚的整体发展注入了强心剂,同时也对其他东亚经济体的未来发展,无论是在理论上还是政策上,都提供了有益的借鉴。甚至可以创造性地,将中国道路视为当前“后发展型国家”多样性的某种特殊型态;如此一来,中国就可以和东亚其他经济体一起,融入到新一轮理论建构的浪潮之中。可以确定的是,未来纳入中国道路的发展型国家理论3.0版,将有望成为经验基础更完备、解释力更强,更能提供世界其他区域发展指引的理论。


來源:《政治學研究》2019年第5期,第58-71頁,全文注釋和參考文獻略。

原文: “發展型國家”理論的起源、演變與展望

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